陳耀：縣域城鎮化將拉動萬億級規模的投資需求

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陳耀（鄭州國家中心城市研究院首席專家，中國區域經濟學會副會長兼秘書長）

60s要點速讀：

1、縣域城鎮化拉動的投資總量會是一個萬億級的規模。隨著進入縣城安家落戶的人口增多，縣域的城鎮化率不斷提升，相應的公共市政設施、公共服務設施、環境配套設施、產業配套設施都需要增加和完善，這些總體測算起來，規模就非常大了。

2、重視縣域城鎮化還有一個重要目的，就是滿足農民就近城鎮化，就近在縣城就業安家的需要。現在縣域的農民相當一部分還是希望能夠就近進城，就近就業，避免過去大跨度區域流動外出打工，

3、縣城一定要把產業發展作為關鍵來抓。如果沒有產業支撐，縣城建設得再漂亮，就算有人口，它也只是一個睡城。農民進城以后還需要有穩定的就業，所以有就業崗位很重要。

正文：

縣域城鎮化主要是指以縣城和中心鎮為重要載體的農業轉移人口市民化和產業適度集聚發展的過程，是中國新型城鎮化的重要組成部分。推動縣域城鎮化，對于完善以人為核心的新型城鎮化體系，避免“大都市病”，滿足農民就近進城、就近就業的需要，對于經濟下行壓力背景下進一步提振國內投資消費需求，帶動縣域經濟高質量發展，培育新增長引擎，都具有十分重要的意義。

推動縣域城鎮化首先是完善新型城鎮化體系的需要。從2014年出臺國家新型城鎮化規劃以來，我國城鎮化進程在不斷加快，常住人口城鎮化率已從2014年的54.7%提升至2021年的64.7%，7年提高了10個百分點。但農村轉移人口市民化，主要還是集中在大中城市，縣域的城鎮人口，目前只占到全國城鎮人口的27%，大概有七成以上人口都進入了大中城市，是一種“倒金字塔”分布形態。而在國外發達國家，居住在中小城市的人口相對多一些。所以，我國的城市人口分布要形成相對科學的體系，大中小城市應該協調共進，尤其要重視推進量多面廣、最接近農業轉移人口的小城鎮建設。

當前中國城鎮化體系的主要問題，就是城鎮常住人口過多擁擠到超大城市、特大城市和大城市，造成出現一系列的“大城市病”，諸如，交通擁堵不暢、環境污染嚴重、房價居高不下，以及市政設施和教育醫療等公共服務的負擔過重。而作為我國很重要的基層行政區，城鎮體系末梢的縣城和鄉鎮，各類設施建設欠賬較多，基本公共服務水平較低，吸納人口的規模和能力都比較小，這在目前來講既是一個很重要的部分，又是一個很薄弱的環節，亟待得到加強。

重視縣域城鎮化還有一個重要目的，就是滿足農民就近城鎮化，就近在縣城就業安家的需要。現在縣域的農民相當一部分還是希望能夠就近進城，就近就業，避免過去大跨度區域流動外出打工，造成大量的留守兒童和老人得不到照顧、農地撂荒等現象，還有，據田野調查反映，現在新一代農村青年結婚，很多都希望在當地縣城買房安家，所以農民有就近城鎮化的內在需求。從另一視角看，農業轉移人口就近在縣城市民化，有利于留住縣域相對素質較高的人才，在促進鄉村振興上提供有力的幫助和支持。

從宏觀上來講，推動縣域的城鎮化，也是培育新經濟增長引擎的需要。當前受國際復雜環境和新冠病毒疫情的持續影響，我國經濟增長下行壓力加大，如何克服各種不利影響，保持經濟平穩增長，需要多方發力培育新增長極。城鎮化不僅是國家邁向現代化的必由之路，也是拉動投資和消費，擴大內需，促進國家經濟增長的重要途徑。通過產業集聚和人口集聚，每一個進城人口要給他相應地增加市政設施和公共服務的保障，比如道路交通、學校、醫院、就業、住房、社保等，這些都要有相應的建設投入，同時每個進城人口也都需要基本的城市生活消費。據有關研究測算，一個農業轉移人口市民化的成本大約10-20萬元。

縣域城鎮化拉動的投資總量會是一個萬億級的規模。隨著進入縣城安家落戶的人口增多，縣域的城鎮化率不斷提升，相應的公共市政設施、公共服務設施、環境配套設施、產業配套設施都需要增加和完善，這些總體測算起來，規模就非常大了。現在在政策引導下，以縣城為載體的新型城鎮化，會成為國家新型城鎮化的一個新的著力點，從而會吸引各類要素，包括資本、勞動力、人才向縣城涌入，總體規模大小現在還難以準確估算，但這是一個趨勢。國家出臺《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》，釋放了一個重要的信號，就是要重視縣城這一級的小城鎮建設，要加強我國城鎮體系里面最基礎層次、最薄弱環節的建設，它一定會吸引一部分的投資和人口流入。

如果把全國1800多個縣城總體上加進來，它的投入會是很大規模。按照規劃中包括的產業配套設施、市政公共設施、公共服務設施、環境基礎設施這四類設施的投資，每一項加起來可以算出一個縣城的總投資規模，然后將每一個縣城的投資規模乘上1800，它就是一個非常大的量級了，可以說它至少在萬億級以上。

必須看到，我國的縣域差異巨大，在全國1866個縣（市）中，城區常住人口共約2.5億，平均每個縣的城鎮人口為13.4萬人，其中比較大的縣城或中心鎮的城鎮人口達到50萬以上的中等城市規模，而比較小的僅有幾萬人。一般而言，投資規模的大小與城鎮人口規模呈正相關關系，城鎮人口多，吸引的投資量也就相對大，反之則小。

從分布來看，投資比較大的主要是在城市群和都市圈內大城市周邊的縣城，偏遠地區的縣城投資規模會小一點，比如邊境城市、口岸城市，這些縣城今后也要得到加強，它的人口也會隨著城鎮條件的改善而增加，但是相對于大城市、中心城市周邊的縣城，它不會有那么火，它的發展程度、層次要低一些。

在當前推進縣域城鎮化過程中，也有一些需要我們注意避免的問題。

第一，現在以縣城為載體的縣域城鎮化，大家有可能把它過度地作為一個擴內需的手段，事實上它是手段之一，我們總體上要著眼于加強縣城薄弱環節的建設。如果現在過多地從投資拉動上去考慮縣城的建設，有可能會走偏，會給縣域城鎮化帶來新的問題。縣域城鎮化能否成功，關鍵是看縣域的產業發展如何，如果這個縣域的產業支撐不夠，只是一味的去圈地建房子，吸引人口，像現在有一些地方搞動員式的農民進城，可能會重蹈前些年一些新城新區出現的“睡城”“鬼城”的覆轍。

縣城一定要把產業發展作為關鍵來抓。如果沒有產業支撐，縣城建設得再漂亮，就算有人口，它也只是一個睡城。農民進城以后還需要有穩定的就業，所以有就業崗位很重要，這才是一個縣城能夠形成良性循環、健康發展的基礎。在推進縣域城鎮化上一定要重視抓住產業這個“牛鼻子”，避免搞房地產化，搞圈地運動。

第二，縣域的城鎮化一定要分類施策，處理好政府和市場在不同類型縣域城鎮化中的作用。這里面主要是兩大類，一類是城市群、都市圈內大城市周邊的這些縣城，政府不要過多干預，主要依靠市場化的力量去推動，政府主要是通過編制合理規劃，引導社會資本建設，它不需要政府投入很大的財力物力。

另一類是數量比較多、分布比較廣、承擔重要功能的縣，主要包括三種，一種是生態功能縣，承擔著山水林田湖草涵養保育任務，保護生態安全；還有一類是邊境縣、口岸縣，就是承擔國防安全和邊境口岸管護任務；另外一類就是糧食主產區的縣，是保我們的糧食安全。這三類縣的縣城建設更多要靠上級政府的投入，包括市、省甚至國家層面的投入，因為這三類縣多數區位條件比較偏遠，有一些是純農業縣，自身財力有限，大多屬于“吃飯財政”，依靠自身的力量發展，依靠社會力量建設有很大困難，這類縣城建設，要更多的靠上級政府的轉移支付，也有一部分可以是政府和社會資本進行合作，采取PPP的模式來推進。

總之，推進縣域城鎮化要緊抓產業發展這個關鍵環節，促進有效投資，避免房地產化，防止搞動員式的農民進城；要重視區分縣域不同類型，分類施策，政府要加大支持承擔生態、糧食和國防安全的縣城建設，支持社會力量參與大城市周邊縣城的建設。

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