劉尚希：國債可以成為轉移鑄幣稅的工具

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劉尚希（中國財政科學研究院黨委書記、院長、研究員）

中美赤字、債務的比較本身是一個比較難的問題。之所以難是因為它們在時空上不在一個坐標里。從發展階段來看，美國屬于發達國家，中國屬于發展中國家，兩者市場化、國際化、法治化的程度有明顯的差異。中國的市場化應該說還在探索之中。而美國國家的歷史雖短，但實行市場經濟的時間比中國長，所以美國是相對成熟的市場經濟。法治化方面，我們還在完善法治中國的建設，市場經濟就是典型的法治經濟。國際化方面，盡管改革開放以來，中國市場高度融入了經濟的全球化，但是中國在國際上的主導地位，尤其是像金融或者說貨幣領域，更不要說技術，現在還是相對較弱。再從治理體制來看，中國與國外，尤其是與美國是一種類似于鏡像的關系。二者好像都面臨赤字的問題、債務問題，在現象層面上好像是一樣的，但是實際上很多的問題都是反向的。尤其在治理體制上，中國是一個集中統一領導的單一制國家；美國是一個分權的聯邦制國家。中國是小的中央政府，大的地方政府，而美國是大的聯邦政府、小的地方政府。中央政府和地方政府的大與小，能從它們的職能或者職責和財政收支占比看出來。中國的中央政府財政支出占全國財政支出的比重不超過15%，而地方超過85%，這說明中國的地方政府是一個龐大的地方政府。從公務員來看，中國的中央政府公務員不足5%，這樣來看中國有龐大的地方政府和小的中央政府。中美的治理體制是明顯不一樣的。這個參照系對于分析中美的赤字和債務是非常重要的，這是第一點。

赤字、債務比較研究的實質問題是風險的分析和判斷。美國的赤字債務也好，中國的赤字債務也好，最終都會落到風險上。那是什么樣的風險呢？首先可能是債務風險。第二是財政的問題，財政能不能可持續，即財政風險問題。債務風險和財政風險是一碼事還是兩碼事？顯然是兩碼事，因為它們的主體是不一樣的。從財政風險的角度來說，主體一般指公共主體，即政府，它擁有公共權力，還要履行公共責任。從債務風險的角度來說，它是一個民事主體，或者說經濟主體，它受《民法》的約束，欠賬還錢，不能賴賬。

政府的雙重身份是同時存在的，但是在不同的場景中要遵守不同的規則。能不能保證政府在不同的場景中遵守相應的規則？現實中，政府有時會把自己的兩個身份搞混。比如說在購買服務和采購工程中，事干完了政府不給錢，一直拖著，造成欠賬，甚至不認賬。企業去和政府打官司實際上效果也不大，因為政府有公共權力，有強勢地位。政府會以公共主體履行公共責任的身份來說事，例如在一些政社合作（即PPP，政府和社會資本合作）項目實施中，簽訂好了的項目契約，以影響公共利益的名義隨意地被推翻。當政府以公共權力來履行民事主體的義務時，往往產生主體之間的不平等，混淆了政府的身份。政府本來是以市場主體或民事主體的身份參與的行為，也就轉變性質。政府的誠信降低，債務風險并未因政府的強勢而減少。

除了剛才講的債務風險和財政風險，還涉及到經濟風險，即經濟增長是不是可持續。若是經濟增長可持續，債務風險是收斂的。當然這里面還涉及到一個關鍵的變量，就是利率。如果利率比較高，即使經濟在增長，經濟增長帶來的新增收入可能還不足以去支付利息。所以，利率在其中起到了很關鍵性的作用。政府的融資成本是很重要的，在一定程度上影響到了政府融資的性質。

再一個涉及到治理風險，赤字也好、債務也好都與此相關。治理的實質是對社會公共風險的治理，這就要處理好全社會各階層、各個區域、各個方面的利益關系。治理是多元利益主體互動形成的一種狀態。這種狀態能不能維系，離不開財政去調節全社會的利益關系。從這點來說，美國有很高的赤字債務，它是怎么去平衡這種貧富差距比較大，利益關系失衡的狀態？特別是在疫情條件下，為什么美國的赤字飆升？美國的一部分政府支出都是直接發給居民了。這在一定程度上可緩解貧富差距，尤其是疫情沖擊下帶來的貧富差距擴大。這與中國的做法是不一樣的。

接下來要討論的問題是到底是什么債？關于財政收支的差額，是不是就是赤字？這種理解是不是準確？如果支出是代表一種公共責任的話，赤字是不是在體現公共責任呢？與此相關的是收入，收入來源影響赤字的規模，甚至影響赤字的定義。一個收入來源是來自于政府的征稅權，當然它可以調節，比如說增稅或者是減稅。除此之外，是不是就沒收入來源了呢？當然還有財產性的非稅收入，這是從所有者的角度來說的。除此之外，實際上還有一個可能很少討論的問題，這就是基于國家信用產生的鑄幣稅。鑄幣稅與貨幣發行是直接關聯的，實際上是國家的無成本的收入，這是沒有納入財政來考慮的。在中國鑄幣稅是放在央行，與它的利潤放在一起的。這個問題在理論上探討不多，現實中也沒有很清晰的規則。中國當前的赤字是以不考慮鑄幣稅為前提的。如果考慮鑄幣稅，那么赤字的定義就要發生改變，赤字又是另外一種性質了。現在的貨幣都用信用貨幣，而不是過去的金屬貨幣。信用貨幣實際上是基于國家的信用，而國家的信用又是以國家的征稅權為依托的。所以從這個意義上講，鑄幣稅的產生是依托于征稅權的。沒有征稅權，國家信用就不存在了。如果國家信用不存在，那老百姓是不認可國家發行的貨幣的。

從這個底層邏輯來講，征稅權衍生國家信用，依托國家信用發行貨幣所產生的鑄幣稅毫無疑問是一個財政范疇。但是我們現在完全把鑄幣稅當成了一個金融的事件，這在理論上是值得去分析的。如果把鑄幣稅考慮進來，赤字口徑、赤字的概念要重新定義。

現在從全球來看，赤字已經變成了一種常態。這也是對當前財政理論提出來的挑戰。在上世紀80年代初期，學界討論赤字是有害、還是無害很是激烈。而現在赤字變成一種常態，再討論赤字有害、無害意義就不大了。多大的赤字是可以持續的，應該從這個角度來考慮問題。

從財政的角度來說，債務一般是彌補赤字的工具。國債，也就是中央政府的債，實質上上也是轉移鑄幣稅的工具。美聯儲直接購買國債，其實是把鑄幣稅轉移給財政使用了。但我們并沒有直接感覺到美聯儲是在轉移鑄幣稅，在現象上被稱之為赤字貨幣化或叫做貨幣融資。從前面所述不難看出，財政和貨幣在國家信用上處于不同層次，當前在財政和金融、財政和貨幣關系的認識上有點僵化。國外的理論在進行創新、探索，而且在實踐中也在進行嘗試。當然，中國也做過類似的事情。1997年四大銀行資本金不足，增加資本金的時候就是用的赤字貨幣化方式。2007年中投公司（中國投資有限公司）成立的時候也是用了赤字貨幣化的方式。1995年《人民銀行法》已經出臺了，所以當時規避《人民銀行法》關于財政不能透支的規定，做了一些變通，但實質沒變。這個事在當時只做不說，學術界也沒有引起什么關注。財政和貨幣的關系其實需要更深的認識。

這里面涉及到貨幣定義的問題，到底什么是貨幣？價值尺度、流通手段、貯藏手段、支付手段和世界貨幣是貨幣的五大職能。我認為值得進一步深入探討。如果把貨幣理解成一種資產，恐怕我們現在的整個貨幣理論體系都得要重新搭建了，現在國外也在探討。中國現在是在傳統的理論框架里在討論這些問題，在這里就不延伸了。

對赤字、債務進行國際比較，就要有必要說清楚什么是赤字、什么是債務。在英語里面有兩個單詞，一個是liability、一個是debt。在中文語境下這兩個詞是不分的，而在英文語境下這兩者是分開的。對美國來說，地方政府的債務——市政債一般都是有息債券，是debt。在中國，欠賬而沒有支付利息，實際上形成了債務。隱性債務毫無疑問是屬于liability的范疇，有的是屬于或有債務的范疇。從債務矩陣來看，債務有四大類型，有顯性的是直接負債，有顯性的或有負債，有隱性的直接負債，有隱性的或有負債。只有顯性的直接負債屬于debt，另外三種類型都要歸結到liability去考慮。   

所以從中美地方債務的比較來看，二者性質是不一樣的，其風險也是不一樣的。市政債屬于有對應資產的，可以通過市場去約束。如果不形成相應的資產，那市場約束很難起作用。

判斷債務能不能可持續，從微觀的角度來說，要和資產對應起來。就像中國現在的地方政府專項債，資產的收益能覆蓋它的本息，那就是可以持續的。當然也還要考慮利息率的高低。中國政府債務的一個問題是利率太高，特別是地方政府還息的支出已經占到了一般公共預算的10%以上，財政的負擔是非常沉重的。如果利息能進一步降低，地方政府還本付息的壓力可以大幅度的減輕。這對債務風險的影響是非常大的。分析政府債務，要全面地看債務的規模、債務的結構、債務的持有者和債務的利息。別看美國聯邦政府的債務增長很快，但近幾年來美國財政的付息壓力反而是減輕的。當出現零利率的情況，國債理論也就發生了質變。

中國地方政府還有一個和國外不同的地方。中國地方政府的債務是公有制基礎上的債務，地方國有企業、城投公司的債務和政府的債務到底是什么樣的關系，這表面上清楚，但實際上是不清楚的。我國對此沒有明確的法律規定，現在是靠一些政策文件在進行定義，進行隔離。但這種隔離往往被政府的所有者身份所遮蓋了。地方政府還可以把地方的國企，甚至是地方的金融機構這些資源統籌起來，這樣很多債務是看不見的。

這樣擴大了財政空間，當然它也有可能隱藏風險，恐怕這兩個方面都要去考慮。研究地方政府債務問題，不能僅僅基于債務規模、債務的增長來考慮地方政府債務風險，就債務論債務是沒有意義的。還有，中央政府債務與地方政府債務的比例，即政府的債務結構是不是合理，這也是值得深入研究的問題。

（整理自劉尚希于2022年5月27日在第七期中美政經論壇上的發言，已經本人確認。）

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